Título: Evaluación de Impacto Ambiental y participación social.
Autor: Guillermo Bengoa, Universidad
Nacional de Mar del Plata
Fecha: 2004
Evento: Encuentro
Regional de Patrimonio 2004
Introducción.
El debate sobre qué es patrimonio, que es lo natural
y lo artificial, hasta donde es imposible de medir lo intangible se viene
renovando en los últimos años, en todos lados del mundo, y la presente reunión
es un fructífero ejemplo de ello.
Uno de los objetivos de este Encuentro es “reconocer cuales son los bienes que
constituyen el patrimonio natural, cultural y paisajístico de cada comunidad y
región”.
El reconocimiento por una comunidad de un recurso
natural, de un bien paisajístico o incluso de un modo de vida ligado al
ambiente no es, sin embargo, un hecho natural y automático, sino un proceso
consciente de construcción social del propio bien.
Creemos que la Evaluación de Impacto Ambiental puede
ser una herramienta más para la valoración adecuada de esos bienes. Para llegar
a demostrar ese punto, haremos antes una descripción de lo que es hoy una EIA.
¿Qué
es una Evaluación de Impacto Ambiental?
La palabra Evaluación
inmediatamente remite a una situación de calificación, de apreciación
valorativa. Una de las formas de evaluar es comparar. Evaluar algo es, en definitiva, compararlo con un patrón
previo o estado cero de la situación.
En este sentido, entonces, una
Evaluación de Impacto Ambiental, es
una comparación entre el estado de
situación del medio ambiente antes
de una intervención o instalación de un proyecto (sea urbano o rural, sea
industrial o agrícola, de gran escala o de media y aún pequeña) y de la
situación del mismo medio después
del proyecto instalado y operando.
Según el experto español Domingo
Gómez Orea una “EIA es un proceso de análisis,
más o menos largo y complejo, encaminado a que los agentes implicados formen un
juicio previo, lo más objetivo posible, sobre los efectos ambientales de una
acción humana prevista (a la que se denomina proyecto y sobre la posibilidad de
evitarlos, reducirlos a niveles aceptables o compensarlos".
Desde otro punto de vista, Larry
Canter, un norteamericano, dice que”La
EIA puede definirse como la identificación y la valoración de los impactos
(efectos) potenciales de proyectos, planes programas o acciones normativas
relativos a los componentes físico-químicos, bióticos, culturales y
socioeconómicos del entorno".
Una
tercera definición del canadiense Robert E. Munn explica que "La EIA
una actividad diseñada para identificar y predecir el impacto en la
salud y bienestar del hombre de propuestas legislativas, políticas, programas y
procedimientos operacionales, así como para interpretar y comunicar tales
efectos".
Sintéticamente, podemos decir que una EIA es, desde
el punto de vista técnico, una
metodología para evitar, mitigar o compensar efectos negativos de las
intervenciones humanas
Desde el punto de vista administrativo, es un procedimiento regulado y establecido para
alcanzar mayores niveles de calidad de vida a través de la evaluación, control
y monitoreo de los impactos
Y aquí vamos llegando al punto de vista que nos
interesa: una EIA es también (o puede serlo), desde el punto de vista social, un instrumento participativo
para que los propios habitantes de una región intervengan en la defensa de su
ambiente, en nuestro caso de su patrimonio tangible e intangible.
En este trabajo haremos hincapié en este último
punto de vista: la importancia de la participación ciudadana.
Los impactos
son sobre alguien...
Las transformaciones que se producen en el medio,
producto de la diferencia entre las condiciones pre y post proyecto implican
necesariamente consecuencias sobre la vida de las personas vinculadas directa o
indirectamente al proyecto. Los problemas derivados de estas transformaciones
suelen ser de consecuencias imprecisas, o aún imprevisibles (véase al respecto
la aparición del problema del agujero en la capa de ozono, luego de más de 50
años de usos de los CFC)[1] y
plantean la necesidad de que quienes pudieran
recibirlas deban ser consultados en forma previa a la concreción del
mismo.
Reglamentando
lo áspero.
A pesar del reconocimiento de ese punto, no son
muchas las reglamentaciones sobre EIA que incluyan la consulta pública de algún
tipo. Esto significa que la estimación del valor de los impactos posibles
deviene, exclusivamente, de la
interpretación de los expertos encargados de los Estudios respectivos, lo que
empobrece el resultado final al reducir la cantidad de racionalidades intervinientes,
y además, termina haciendo que la interpretación de los intereses en conflicto
quede en manos de una cantidad restringida de gente.
La ley 11.723, llamada Ley General del Ambiente de
nuestra Provincia establece que la decisión de convocar a una Audiencia Pública
es facultad de la autoridad de aplicación ambiental provincial, pero no aclara
conceptualmente el término audiencia pública. Esta Ley, además, establece la
necesidad de realizar una Evaluación de Impacto Ambiental para todo tipo de
actividades que puedan causar impacto sobre el ambiente, sin embargo
actualmente solamente está reglamentada para un tipo de actividad, la
industrial; y su aplicación para otros casos como el turismo o la mera
construcción de un edificio depende de la voluntad de cada municipio donde se
realice el emprendimiento.
Así, en Buenos Aires, la provincia con mayor grado
de industrialización del país, la Ley Nº 11.459 regulatoria de las actividades
industriales y su decreto reglamentario Nº 1741/96 establece el procedimiento
para que todas las industrias obtengan su Certificado de Aptitud Ambiental,
mediante una EIA, pero no incorpora la opinión de los afectados en la
regulación de la actividad industrial en dicha provincia, déficit que se agrava
teniendo en cuenta la importancia de la actividad, en particular en el área
industrial del Gran Buenos Aires, y los conflictos ambientales severos que
aquella genera.
En los casos en que las reglamentaciones incluyen la
consulta a grupos afectados por alguna acción o Proyecto, esta se resuelve
generalmente mediante las ya citadas audiencias
públicas, un mecanismo procedente, en tanto se precisen cuestiones como la
información que se debe brindar sobre los estudios de EIA al público en general
y en especial a la población directamente involucrada por la iniciativa de que
se trate; las formas de intervención y/o participación en la aprobación de
dichos estudios; los plazos para el otorgamiento o no de la autorización para
la ejecución del Proyecto[2] sujeto
a estudio; las acciones de amparo y demás acciones procesales previstas en la legislación
nacional o en las provinciales relacionadas con el ambiente.
Sintetizando, se puede decir
que la Audiencia Pública es un buen instrumento de participación, que debería
utilizarse complementariamente a la EIA. Con distintos modos de organización,
consiste en exponer a la consideración de la comunidad un proyecto o problema
de interés público, para sacar conclusiones, en general, dentro de nuestro
sistema jurídico, no obligatorias para el poder público, pero que sí deberían influir
sobre éste.
El mecanismo de Audiencia
Pública requiere una gimnasia de todos los participantes (los implicados, los
vecinos, las empresas, los distintos estamentos del gobierno, etc.) a la que,
en general, no estamos acostumbrados. Es evidente que las Audiencias pueden
usarse para cualquier problema comunitario, pero son especialmente adecuadas
para las temáticas ambientales. La figura de Audiencia Pública, existente en
los Estados Unidos de América y en los países de la Unión Europea, se ha
utilizado con resultados positivos en innumerables ocasiones. En América Latina
se ha venido trabajando en años recientes, sobre todo a nivel municipal
Dice S. Buján, relatando la
experiencia de reglamentar Audiencia Pública en la ciudad de Mar Chiquita,
Argentina: "El lugar de realización
de las audiencias, o alguna de sus etapas, estaría a conveniencia de los
intereses públicos a tratar, con la consideración de las autoridades
municipales. Sería parte de ellas todo aquél que invoque un derecho subjetivo
difuso o supraindividual, incluyendo las organizaciones de usuarios o
ambientalistas de cualquier grado y además organizaciones no gubernamentales,
así como organismos o autoridades públicas y el defensor del pueblo."
En general, en las
audiencias, las partes pueden actuar personalmente o por medio de
representantes, debidamente acreditados. El público puede participar oralmente
en la audiencia, aún sin calidad de parte, aunque teniendo presente el buen
orden del procedimiento.
Sigue diciendo Buján: "La convocatoria a las audiencias se
publicaría con antelación suficiente para posibilitar la realización de actos
propios de la etapa preparatoria y en espacio razonable, por lo menos en un
diario de la circulación nacional y en los principales medios de comunicación
del lugar sede de la audiencia. También podría publicarse en el lugar en que
los hechos hayan sucedido o estén destinados a tener sus efectos."
En resumen, la audiencia pública, a pesar de ciertas características
que pueden ser engorrosas en lo procedimental, son un instrumento que aumenta
la posibilidad de participación de los ciudadanos. Pero para que esta participación
sea efectiva, la gente común debe tener datos, conocimientos científicos que le
permitan discutir en un pie de igualdad con empresas o actores públicos, que
suelen disponer de muchísimo más dinero para generar o adquirir conocimientos.
La Audiencia Pública no es el único mecanismo de participación social[3].
Tras las privatizaciones de la última década del siglo XX, es importante la
aparición en toda Latinoamérica, de los Entes Reguladores de las Empresas de
Servicios Básicos y la sanción por los
mismos de los respectivos Reglamentos Generales de Auditorias. Estos Entes Reguladores no siempre funcionan
como deberían, pero constituyen
instrumentos participativos que deberían revitalizarse y reformarse a fin de mejorar su
capacidad participativa en la toma de
decisiones
Por
ejemplo, en el caso de Argentina, puede
señalarse como un caso referente la regulación de Audiencias Públicas del Ente Regulador de la Electricidad que
norma la celebración de las mismas, las que deben estar precedidas por la
reunión de antecedentes, identificación de las partes interesadas, la
consideración de pruebas presentadas, la
distribución del Informe Final del responsable de las acciones y la publicación
en medios gráficos de la convocatoria a las audiencias. El Reglamento
General de Audiencias Públicas del Ente Tripartito de Obras y Servicios
Sanitarios (ETTOS) estructura las
audiencias sobre la base de los principios de publicidad y acceso de los
interesados a todo procedimiento público, establece la figura del Defensor del
Usuario, fija los requisitos para la celebración de la Audiencia y regula el
procedimiento de la misma. En un marco algo menos desarrollado, el Ente
Regulador del Gas, dispone asimismo de un Reglamento para Audiencias Públicas
similar al anterior.
La reglamentación de EIA de la Administración de
Parques Nacionales también presenta problemas. En este caso la ausencia de
consulta pública puede estar amparada en la dificultad para poder identificar
la figura de afectado, toda vez que la existencia de habitantes en un área
natural protegida adopta una modalidad peculiar, teniendo en cuenta que no se
refieren a áreas con presencia manifiesta de habitantes, lo que relativiza
sensiblemente la ponderación de efectos sobre componentes socioeconómicos.
Una variante menor pero que no deja de tener valor
participativo es el cumplimiento de la exigencia de la formulación y aprobación
del “Aviso de Proyecto”, que poseen algunas legislaciones, y que implica una
instancia consultiva, si bien la misma se realiza con un mecanismo de
participación representativa e institucionalizada de actores públicos y privados.
Fortalezas y debilidades de la participación en una EIA
Como todo proceso y herramienta, la participación tiene ventajas y
también desventajas, que son inherentes a su propia constitución. Para los que
creemos a nivel ideológico en la necesidad de ampliar los estados de
democracia, vale la pena el riesgo de las desventajas ante lo que se puede
ganar si el proceso participativo es exitoso. Entre las ventajas evidentes se
encuentran la posibilidad de adquirir una valoración diferencial de los hechos,
la captación de la diversidad de opiniones, la creación de consensos entre
distintos actores sociales y la
ampliación de los espacios de la democracia. Entre los problemas, está
básicamente la lentitud en el procesamiento del proyecto y el peligro de no
llegar a consensos. Intentaremos en los próximos puntos exponer brevemente
ambos extremos de la situación.
Valoración
diferencial: Los
problemas ambientales, como todo problema, no tienen el mismo peso para todos
los actores. La valoración distintiva, la ponderación diferencial que tienen
los problemas para cada persona o grupo es uno de los aportes sustanciales que
puede hacer la participación.
Diversidad: cualquier estrategia participativa tiene como una virtud
fundamental la premisa de que “muchos ojos ven mejor que uno”. Dice
Robirosa "Cada participante ve la
realidad en forma perspectivada, desde el punto de vista de su posición e
inserción en ella, con su entrenamiento particular, sus selectividades, sus
valores, su experiencia propios. Lo dicho vale por supuesto también para los
técnicos, profesionales y científicos. Esta diversidad de percepciones e
interpretaciones constituye una valiosa herramienta en la situación grupal para
efectuar mejores reconstrucciones de la realidad (diagnósticos) de las que
haría un analista individual o demasiado homogéneo. No se trata de que el
resultado de esta participación sea una reconstrucción objetiva de la realidad,
pero sí es intersubjetiva, tendiendo a disminuir las subjetividades
individuales a través de la interacción grupal."[4]
Creación de consensos: Es difícil llevar a cabo cualquier proyecto
con consecuencias ambientales en un Estado moderno sin la creación de
consensos. Excepto en aquellos casos donde un gobierno fuertemente autoritario
impide las expresiones de la gente, (desde el caso de Yaciretá, en Argentina
durante la última dictadura militar al caso de Tres Gargantas, actualmente en China[5])
la posibilidad de concretar un gran proyecto está en directa relación con la
búsqueda y creación de consensos. (aunque también se corre el riesgo, en las
democracias liberales occidentales, de un manejo mediático y por lo tanto
influido por el gran capital, en la creación de consensos)
Si se amplía la participación social, se puede crear un ámbito en que pueden confrontarse y
negociar los distintos intereses/objetivos de los diversos participantes,
permitiendo la elaboración de consensos suficientes para procesar y el proyecto. Es de destacar que cada uno de
los actores sociales ingresa en la situación participativa -cualquiera sea
ésta- con sus propios intereses y objetivos, que pueden ser escasamente
convergente con los de los demás. Sigue diciendo Robirosa en la obra citada: "Pero a partir de aquel elemento común
a todos ellos, se posibilita que comiencen a procesar el proyecto, un proceso
continuado de interacción participativa posibilita desplazamientos de los elementos
que componen los vectores individuales de intereses/objetivos y la conformación
de una base consensual creciente de valores compartidos, que van facilitando
las tomas de decisiones en aquel comité de gestión. Sería ingenuo suponer que
no subsistirán siempre conflictos de intereses y valores entre los diversos
actores participantes: se trata sólo de ir logrando consensos suficientes para
seguir en cada momento con el procesamiento del proyecto."
Nuevos aportes: La participación permite la captación,
agregación y resolución de un mayor número y variedad de ideas respecto de
tácticas, estrategias, soluciones técnicas,
etc., lo que posibilita optimizar las decisiones y también encontrar
salidas novedosas a los puntos críticos del proyecto.
Democratización del proceso: Uno de los problemas principales en la inclusión
de la participación dentro del proceso "ampliado" de una EIA -por ejemplo, en una Auditoría- es la existencia de diferencias de poder entre
los actores sociales articulados y
comprometidos en su implementación. Robirosa, en el artículo citado,
dice que "estas diferencias se
refieren no sólo a sus grados absolutos de poder, sino también a las bases de
dicho poder, sobre todo en aquellos aspectos pertinentes al campo de actuación
del proyecto y su procesamiento. Pero también tienden a haber diferencias en
cuanto a la percepción y conciencia que los diversos actores tienen de sus
propias bases de poder y de las ajenas. Pueden ser bases de poder el grado de
control que se ejerce sobre recursos económicos, materiales, humanos, más o
menos críticos para el proyecto o sobre información, pueden ser capacidades
específicas de acción, redes de relación/influencias/alianzas, conocimientos
específicos, etc. Si la participación ha de ser efectiva - y efectivos los
beneficios de la participación - , ella debe democratizarse crecientemente en
la toma de decisiones de todo tipo que procesan el proyecto: negociaciones de
puntos de vista, de intereses/objetivos, de ideas, opiniones y propuestas de
soluciones."[6]
Lentitud del proceso: Es obviamente más rápido tomar decisiones en
solitario o autocráticamente que en grupo. Los procesos decisionales que involucran
a mayor cantidad de gente requieren tiempo. Tiempo de aprendizaje, tiempo de
discusión, tiempo de reflexión, idas y vueltas. "Sucede generalmente que el procesamiento del proyecto tiende a ser muy
lento al principio, mientras los participantes se van conociendo, pero a medida
que avanza la práctica de interacción, con el procesamiento del proyecto, las
tomas de decisiones tienden a hacerse más eficientes y los tiempos se aceleran
enormemente"[7].
Desigualdad entre los actores: Democratizar no significa eliminar las diferencias
en las bases de poder, que es una tarea imposible y más desde una EIA, sino optimizarlas en divisiones del trabajo
compartidas. Esta tarea requiere democratizar los procesos decisorios, con un
aprendizaje organizacional que muchas veces
implica un esfuerzo intencional de instrumentar y potenciar a los
actores más débiles de modo de hacer más igualitaria su participación en los
mecanismos que hacen avanzar el proyecto. Además del problema de poder
diferencial, el comité de gestión tendrá todos los típicos problemas de
dinámica grupal y organizacional, relacionados o no con aquel. De allí que sea
recomendable recurrir a apoyos especializados en este sentido, de modo de
mejorar el desempeño y la eficiencia de estos grupos.
Revelar lo invisible.
El último de los problemas que mencionaremos con respecto a la
dificultad en la participación social no está generado por la propia
participación, sino que es una dificultad para llegar a ella. Nos referimos a
que para opinar hay que conocer, tener
datos ciertos y además hacer visible lo que muchas veces es invisible: la
energía, los flujos naturales, las relaciones causales no directas.
Comprender el funcionamiento de la naturaleza y sus ciclos es vital
para poder entrar en cualquiera de las instancias de participación. La
revelación de lo invisible a la que hacemos referencia en el subtítulo es la
demostración de los mecanismos naturales, revelación que necesita o
conocimientos divulgados desde el lado científico o conocimientos devenidos
desde la tradición. “A causa de su
estrecha relación con el medio ambiente y los recursos, la población indígena
logró, mediante el método de prueba y error, la comprensión de los ecosistemas
en los cuales vivían.”[8]
Además de preservar los distintos ecosistemas para el futuro, es
importante trabajar en el presente sobre la percepción de los ecosistemas
naturales. “El hábito de la
interpretación del entorno percibido lleva a una conciencia de nuestro medio, que puede estar muy debilitada
en las civilizaciones urbanas modernas en comparación con las culturas rurales,
agrícolas, recolectoras o cazadoras”.[9] A esta
necesidad se suma, en nuestro caso, que las cualidades de nuestros
ecosistemas urbanos o seminaturales no son tan evidentes como en los sistemas
plenamente naturales.
La "alfabetización científica" es entonces una herramienta
necesaria, que en la gran mayoría de los casos no podrá venir de la gente que
realice una EIA –debido a lo lento de los procesos educativos- sino que deberá
ser una preparación previa, alentada por organismos como ONGs, o el propio Estado.
La tarea que sí puede realizar el Evaluador es clarificar los términos
de la EIA de modo que sea lo más accesible posible a estamentos con menos educación.
La oscuridad en el diagnóstico o en la descripción de las consecuencias, que en
un tiempo podían ser considerados símbolo de nivel académico, debe ser
reemplazada por una legibilidad que asegure que el informe de la EIA sea
comprensible por un técnico municipal, por un periodista no especializado, por
un político que debe tomar una decisión de localización o por un vecino que
opinará sobre determinado proyecto.
El uso de un lenguaje oscuro o no entendido por todo el mundo ha sido
desde siempre una estrategia del poder. Dice Carlo Ginsburg, un
historiador italiano contemporáneo, al
comentar la transcripción de un acta de la Inquisición del siglo XVI:
“Menocchio empezó denunciando la opresión que ejercían los ricos sobre los
pobres mediante el uso, en los tribunales, de una lengua incomprensible como el
latín “Yo soy de la opinión que hablar
latín es un desacato a los pobres, ya que en los litigios los hombres pobres no
entienden lo que se dice y se hallan aplastados, y si quieren decir dos
palabras tienen que tener un abogado”[10]. Lo mismo sucede
en la actualidad cuando una EIA o algún informe técnico no está bien redactado.[11]
Algunas legislaciones hacen explícita mención a la claridad necesaria
en la redacción. Por ejemplo la ley 11723, “Ley General del Ambiente” de la
provincia de Buenos Aires, Argentina, dice en su artículo 15: "La autoridad ambiental de aplicación
exigirá que las EVALUACIONES DE IMPACTO AMBIENTAL se presenten expresadas en
forma clara y sintética, con identificación de las variables objeto de
consideración e inclusión de conclusiones finales redactadas en forma
sencilla."
En algunos estados de EEUU, el gobierno obliga a las empresas que
presentan un proyecto de determinada envergadura, no sólo a que realicen una
EIA ellos mismos, sino que paguen la realización de una EIA a organizaciones no
gubernamentales de la zona. Esta segunda EIA supuestamente no sólo garantiza
otra visión, sino que estará redactada con la suficiente claridad como para ser
entendida por todos.
Conocimiento y percepción.
Por otra parte, este conocimiento de base científica habilita para opinar sólo si hay información clara y
pertinente. Un conocido chiste infantil ilustra el concepto: "Una persona
observa a otra da manotazos en el aire, parece que intenta atrapar algo
invisible.
-¿qué estás haciendo? Lo interroga.
-Cazando pipos , contesta, mientras sigue dando zarpazos al
vacío.
-¿Y que es un Pipo? Repregunta el primero.
- No lo sé, todavía no cacé
ninguno"
En otras palabras: el derecho a la información tiene
relación con la pregunta sobre qué cosa
se quiere estar informado. Si no se sabe qué se busca, no se lo puede
encontrar. Si no hay un umbral mínimo de consenso, los datos podrán tener mayor
o menor exactitud, pero no tendrán relevancia. Dice el catalán J. Bigues: "La cultura de los indicadores es
realmente una expresión democrática importante y avanzada. Los umbrales, los
niveles de alarma, los mecanismos de información, la respuesta ciudadana a los
alertas son instrumentos de una sociedad democrática"[12]
Como se comentará más adelante este problema es lo que
algunos epistemólogos han llamado "inconmensurabilidad de los
paradigmas", es decir para paradigmas o sistemas de pensamiento distintos,
las mismas palabras quieren decir cosas diferentes. Esto parece trivial, pero
no lo es si lo asociamos a temas cruciales, como cuánta contaminación, o ruido
o sombra puede soportar una comunidad.[13]
En la famosa investigación que realiza S. Boyden [14]y
su equipo durante la década del ´70 sobre la ecología urbana de Hong Kong,
encontraron entre otras cosas que la confrontación de los índices de salud y
enfermedad estadísticos con la opinión de los habitantes sobre su propia salud
eran contradictorios (la gente se sentía "mas sana" de lo que
estaba). Algo similar pasaba con la percepción del concepto de
"hacinamiento" que poseían los orientales: se seguían sintiendo
"cómodos" (según las encuestas) en condiciones que nosotros ya
consideraríamos no soportables.
Para avanzar en el tema de la percepción y el conocimiento de los problemas ambientales, sería preciso
entrar en el campo de la educación ambiental, que excede este trabajo. Queremos
sin embargo cerrar este ítem con la descripción de un caso que puede ser
ilustrativo de una postura que a la vez que evalúa y mitiga los impactos, se
transforma en un ejemplo educativo, de mostrando que puede existir una transacción ventajosa para
ambas partes.
Los impactos causados por la historia productiva del
lugar adquieren frecuentemente características desmesuradas, como suele pasar
en las canteras a cielo abierto, abandonadas, en donde la transformación de una
antigua mina en un paseo turístico implica por su escala una tarea
paisajística. En la restauración del Volcán Croscat, cerca de Olot, Gerona,
España, realizada por Filgueras y Font en 1994[15],
se partió de un estado inicial casi apocalíptico, con maquinaria abandonada y
un corte brutal de 180 metros de profundidad y 30 de ancho, con paredes de 80 º
de inclinación. Faltaba un volumen de piedra imposible de rellenar, ya que hace
siglos que esta cantera era explotada. Sin embargo, una inteligente
transformación, denominada "autosuficiente" por los autores, ya que
no requirió el aporte de tierras extras, hizo de esta grieta un parque
turístico que no olvida ni oculta su pasado, sino que por el contrario lo
transforma en una experiencia pedagógica. Se recuperaron además especies de vegetación
originales y se incluyeron elementos artificiales (como muros contenedores y un
patio de esculturas) que complementan el trabajo, en una intersección
construcción humana/construcción natural que enriquece la percepción de ambas.
Participación y valoración.
Parte de la importancia de la participación consta, como se señaló en
los aspectos positivos, en la posibilidad de tener una valoración más amplia
del ambiente en el cual el proyecto causará los impactos. B. Mitchell[16]
sistematiza los tipos de valoración rápida de la siguiente manera:
Valoración exploratoria: consiste en obtener una información inicial
sobre un problema o ecosistema. La meta es identificar previamente las
cuestiones o hipótesis claves.
Valoración temática: consiste en investigar un tema concreto, cuyo
origen está en las cuestiones e hipótesis identificadas en la valoración rápida
exploratoria.
Valoración participativa: los usuarios de los recursos y los
funcionarios toman de una forma conjunta las decisiones sobre las nuevas iniciativas
a emprender a partir de las recomendaciones de la valoración exploratoria y
temática. El objetivo es la realización de experimentos dirigidos por la
población local o de actividades en las que la población juega un papel
decisivo.
Valoración
de monitoreo: consiste en observar el progreso de los experimentos y los
avances en la implementación de las actividades. El objetivo es la revisión de
los cambios que sean necesarios.
La integración
de los actores sociales al procedimiento de EIA
En ocasiones, la participación de
varios actores sociales logra una sinergia que cada acción por separado no
hacía prever. La resolución de las problemáticas ambientales requiere no sólo
esa participación, sino el compromiso de los pobladores afectados, de otro modo
la solución, aún con la mejor tecnología, no será mantenida en el tiempo. Los
métodos para lograr participación exceden el límite de este trabajo, pero
existen numerosas experiencias y metodologías que permiten que la gente, aún
con grados diferenciales de instrucción, participen, den sus opiniones,
construyan socialmente la resolución de los problemas. No es fácil, como lo
sabe cualquiera que lo haya intentado, lograr los grados de consenso, ya que se
repiten en pequeña escala los mismos mecanismos que a otros niveles de la
sociedad, pero es la única forma de lograr emprendimientos perdurables.
Momentos de ingreso de la
participación en una EIA.
El momento de ingreso del público (entendido éste término como agente
no técnico) es de importancia crucial en la definición de cualquier proceso
participativo. L. Smith[17],
un autor canadiense, dice que la planificación de proyectos se puede a producir
en tres niveles:
A nivel normativo, en el cual las decisiones determinan qué debe hacerse;
A nivel estratégico, en el cual las decisiones determinan que puede hacerse
y
A nivel operacional, en el cual las decisiones determinan qué será hecho.
Smith vio que muchos de los programas en los cuales se incluye la
participación de la gente se realizan recién en el último nivel, es decir cuando las decisiones claves ya
están tomadas, con lo cual en realidad el público entra cuando los problemas ya
están resueltos -de una manera u otra- Dice B. Mitchell: "Las críticas a la asociación o la participación pública se basan
generalmente en que en muchos de los casos los problemas están ya resueltos
antes que el público entre en la toma de decisiones: por lo tanto, un enfoque
participativo solamente es una fuente de costes y de retrasos. Incluso los
defensores del enfoque participativo pueden llegar a la conclusión de que la
participación pública es superficial o mínima
y que las decisiones más importantes se han tomado antes de que el
público sea invitado a participar"[18]
En un proceso de EIA, existen varias instancias o momentos posibles de
participación social. Normalmente hay instancias de "apertura" o
discusión más popular y otras de "cierre" o elaboración técnica. De
acuerdo a la metodología elegida, a la escala del proyecto y a las
circunstancias políticas existentes, puede existir solamente una instancia
final -la Auditoría- o una serie de momentos de participación ampliada.
La más reciente legislación argentina sobre el tema –representativa de
la tendencia general en lo que respecta a participación- plantea los momentos
de ingreso de la población en estos procesos: “la participación ciudadana deberá asegurarse, principalmente, en los
procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental y en los planes de
ordenamiento ambiental del territorio, en particular
en las etapas de planificación y evaluación de resultados” [19]
En el mejor de los casos, en el estado actual de las relaciones legales
y de poder, la participación tiene cuatro momentos posibles:
1. Durante el "aviso de proyecto".
2. En la etapa de diagnóstico.
3. Después de concretada una primera EIA.
4. Durante la Audiencia Pública.
Veamos brevemente cual es el rol de la participación en cada una de
estas etapas.
Primeramente, como dijimos al principio, existen legislaciones que
obligan a lo que se llama "aviso de proyecto"[20]
Esto funciona abriendo una especie de registro de oposición -con diversas
variantes- ante la posibilidad de instalación de un emprendimiento cuya
magnitud o tipo de trabajos podría potencialmente perjudicar el ambiente.
La segunda instancia, en ordenamiento cronológico, sería la
participación de la gente no especialista, en particular los habitantes del
lugar, en la confección del diagnóstico previo de la situación.
En esta circunstancia, los dichos y la memoria de los lugareños son
valiosas fuentes de información, que pueden reemplazar costosos estudios y
aparatología complicada. La gente que hace generaciones que vive en un sitio
conoce los ciclos climáticos, lo que los geógrafos llaman "la vocación
natural del territorio" (por ejemplo, a inundarse, o a secarse, o la
aparición de plagas cuando hay determinadas características ambientales, etc.)
Esta información puede ser sistematizada mediante listas de chequeo
simplificadas para legos, o incluida como entrevistas a informantes
calificados, o registrada mediante talleres de participación en los cuales se
recoja la información.
La tercera instancia en la cual puede, y sería saludable que aparezca,
la participación es en el momento en que se hace una identificación preliminar
de impactos. Si se puede realizar en este momento algún tipo de exposición pública
-estamos hablando en general de proyectos de gran envergadura, o de pequeño
tamaño pero efectos ambientales peligrosos, como la instalación de un horno
pirolítico, por ejemplo- tanto los dueños del proyecto como la comunidad donde
va a ser instalado y los propios entes municipales o comunales encargados de
habilitarlo sabrán previamente el grado de consenso o nivel de conflicto que
tiene el proyecto.
La cuarta y última instancia - de la cual ya hemos hablado- es la
realización de una Audiencia Pública, tal vez la herramienta más formalizada de
las descritas, que tiene un comportamiento totalmente regimentado por la ley u
ordenanza respectiva para asegurar la participación y evitar los manejos asambleísticos
"perversos", la presencia de lobbys, etc.
Evaluación Ambiental Estratégica
y participación.
Todo lo que hemos escrito se basa en la identificación
de proyectos específicos, y se comenta incluso en qué momento de la gestión del
proyecto aparece la participación, pero: ¿Qué sucede cuando lo que producirá
impactos no es un proyecto material, sino una política de Estado, una normativa
o incluso el dejar hacer sin resolver una dinámica existente? El caso de esta
ciudad, Villa Gesell, es claro al respecto: la desaparición de la línea de
dunas costeras no obedece a un proyecto en particular, sino a una serie de
numerosos emprendimientos originados por una normativa que no contempla la
dinámica natural de las arenas.
Para revertir esta situación, existe una forma más
reciente de planificación, que incorpora la Evaluación de Impacto Ambiental de
manera ampliada. Se trata de la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE), una nueva clase de instrumento que-
abandonando el esquema de intervención de control de impacto ambiental proyecto
a proyecto, intenta situar la racionalidad de las decisiones en el conjunto de
operaciones del llamado ciclo político,
abarcando instancias más extensas que el proyecto, a saber, las implícitas en
la llamada triple P: políticas – o
grandes decisiones, a menudo sesgadas por la estructura sectorial del poder
político -, planes - conjunto de objetivos coordinados y secuenciados
para aplicar la política – y programas
– articulación de proyectos previstos en un área determinada.
En lo que respecta al punto de participación, es
importante aclarar que la metodología
EAE hace ingresar a la participación social de manera interesante, como
sintetiza un autor español[21]
en el siguiente gráfico, que ordena la discusión acerca de las llamadas
"tres P", en torno de los aspectos a tener en cuenta para acrecentar
la calidad de la gestión en base al mejoramiento de la participación pública:
Tratamiento de la
Incertidumbre
|
¿Cómo se comunicará el tema sin una definición clara del alcance de
los impactos ?
¿Puede la participación despertar inquietud innecesaria en una
audiencia no especializada?
|
Complejidad técnica del PPP
|
¿Contiene el PPP conceptos complejos como múltiples elementos o
dimensiones espaciales?
¿Entenderá estos conceptos una audiencia no especializada?
¿Cómo hacer llegar el mensaje a la mayor audiencia posible?
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Grado de
abstracción del PPP
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¿Son tangibles y comprensibles para el gran público las determinaciones
del PPP?
¿Se pueden presentar en forma sólida y clara?
¿Puede ser necesario restringir la participación primeramente a una
audiencia especialista y aumentarla posteriormente en función del ritmo de
concreción de las propuestas?
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Ambito
geográfico
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¿ El PPP es de ámbito nacional, regional o local?
¿Cuántas personas estarán afectadas o tendrán interés?
¿Se puede discriminar la audiencia según sus temas de interés y
tratarlos por separado?
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Duración del proceso
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¿Cuánto se tardará en alcanzar la audiencia potencial?
¿Será requerida la participación del público en diferentes fases del
PPP?
¿Cómo se mantendrá la atención de la audiencia a lo largo de todo el
proceso?
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Cultura de
Participación
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¿Hay una demanda para la participación pública?
¿Confía el público en la administración? ¿ Cuáles son los requerimientos
de discrecionalidad?
¿Pueden las ONG ser de ayuda para facilitar que el público se involucre?
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Sensibilidad política
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¿Es el PPP delicado desde el punto de vista político?
¿Hay voluntad política y capacidad institucional para afrontar el
proceso y sus costes?
¿Cómo se comunicarán de modo realista las consecuencias del PPP?
¿Cómo se gestionarán las expectativas de la audiencia?
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En este sentido es importante consignar que las EAE del ciclo político
PPP deben enlazarse con los criterios que garanticen la máxima implicación
social y participación pública, siendo este factor fundamental para generar una
acumulación de poder susceptible de hacer que una EAE obtenga un grado relativo
de consideración dentro de los actores principales del ciclo político PPP. Es
interesante observar en esta preguntas que vuelven a aparecer, a veces dichos
de otra manera, y en este caso presentado como interrogantes, los puntos que
hemos señalado como indispensables para garantizar la participación social:
* El conocimiento de parte de un público amplio de los temas, o lo que
hemos llamado “alfabetización
ambiental”. Más personas informadas son más ojos atentos a los impactos.
* La confianza en el aparato estatal en todas las escalas de actuación,
y que el público no tenga dudas sobre la honestidad y probidad de los
funcionarios responsables de aceptar las
EIA.
* La necesidad de desarrollar una cultura de la participación, a través
de una gimnasia que considere esta participación todas las veces que sea
posible.
Los dos últimos puntos son, a nuestro parecer, inseparables de un concepto
ampliado de democracia, lo que algunos autores han llamado recientemente
“democracia ambiental”. En nuestros países latinoamericanos este aumento de la
calidad de la democracia, difícil luego de las dictaduras de los ´70 y ´80,
está ligado, a diferencia de lo que suele ocurrir en Europa, a movimientos
reivindicativos sociales como los sin tierra en Brasil, los movimientos de
empresas recuperadas por los obreros en Argentina, las comunidades indígenas en
Ecuador, entre otros.
Sin embargo, y para eso creemos que pueden servir encuentros como éste,
la defensa de nuestros bienes naturales, de nuestra forma de ver y sentir el
paisaje no debería ser un lujo ni una cualidad agregada tardíamente a los
reclamos de más democracia, sino una obligación de los gobernantes y un reclamo
permanente y efectivo de todas las personas e instituciones comprometidas con
la construcción de una vida más digna, para más gente.
[1] Los compuesto clorofluorcarbonados o CFC fueron introducidos por primera vez en el
mercado en 1931, por la Frigidaire Corporation. Al ser atóxicos, no inflamables
e estables parecían ideales para gases refrigerantes. Su uso como propelente
para aerosoles empezó en 1943. En 1974 se sugirió por primera vez que los CFC
podían descomponerse en la alta atmósfera y el cloro que entra en su
composición, atacar el ozono que nos protege. Casi diez años después, en 1982
un científico japonés señaló una reducción en la capa de ozono sobre la
Antártida, pero recién en 1985 los datos tomados de otra base antártica por
científicos norteamericanos empezaron a confirmar seriamente la tendencia.
Porcentualmente, los gases utilizados en la refrigeración constituyen el 25 %
de todos los gases nocivos para el ambiente, con una vida media que puede ir de
los 120 a los 380 años. Una buena descripción de este
fenómeno desde el punto de vista de la sociedad, no sólo desde el punto de
vista técnico, puede encontrarse en Maldonado,
Tomás: "Hacia una racionalidad
ecológica", 92 pág, ed. Infinito, Buenos Aires, 1999
[2] Todo ‘proyecto’ es un recorte particular y focalizado de una realidad
integral. Esa realidad tiene una historia en que vienen interactuando procesos
de distinta naturaleza -físicos, biológicos, sociales- y actores sociales muy
diversos que operan en dichos procesos con distintos intereses, recursos,
capacidades de acción, poder. Ese ámbito de realidad particular tiene además un
entorno o contexto suprasistémico con el que, a su vez, interactúa. Aunque el
proyecto efectúa un recorte focalizado, no se puede ignorar las relaciones e
interacciones significativas de este recorte operacional con toda la
integralidad de la realidad ni su historia previa, tendencias y
autonomía." Robirosa , Mario.
"Planificación", en "Planificación y gestión urbana en
países en vías de desarrollo", Buenos Aires, Convenio de Cooperación
Científica FADU/UBA e IREC/Ecole Polytechnique Fédérale de Lausanne, 1989.
[3] Con respecto a la participación social, un autor español dice "En las grandes
ciudades al público se le ha quedado al margen de las grandes decisiones, y
entre otras evidentes consecuencias se han ignorado las escandalosas minorías
que representan las bolsas de marginación, en las que encontramos grupos tan
sensibles y fundamentales como los niños o los ancianos y los de extrema
pobreza"
Velasco,
Joaquín Romano. "La ciudad de los enigmas. Luces y sombres desde la
Evaluación Ambiental Estratégica de planes urbanos", en revista Ciudad y
Territorio Nº 127, 2001.
[4] Robirosa , Mario. op.cit. p.
21.
[5] Tres Gargantas, China."Así que
cuando en 1993 el régimen de Beijing comenzó la faraónica obra, soñada ya por
el mismísimo padre de la República China Sun Yat-Sen, sólo encontró dos
millones de inconvenientes: los dos millones de personas que, desde que sus
antepasados se asentaran en la zona 8.000 años atrás, han vivido junto a «las
aguas que proceden del cielo». El Partido auguraba un traslado de población
«ordenado y suave». "La tarea más urgente e importante hoy, es hacer un
buen trabajo con el reasentamiento de ese millón de personas", advertía en
1992 el Primer Ministro Li Peng. Pero las prisas, la falta de dinero y
previsión, y el arraigo de los chinos a su tierra, están convirtiendo la
operación en un auténtico caos." Jacobo Quintanilla, extraído de
www.revista-ambiente.com.ar
[6] Robirosa , Mario. op. cit.
[7] Robirosa , Mario. op. cit
[8] Mitchell, B. “La gestión de los
recursos y del medio ambiente” ed. Mundi-Prensa, Madrid, 1997, pág 186.
[9] González Bernáldez, Fernando,
“Ecología y Paisaje”, H Blume ed, .
[10] Ginzburg, Carlo: “El queso y los
gusanos. El cosmos según un molinero del Siglo XVI”, Muchnik editores,
Barcelona, 1999, pág 38.
[11] Este hecho está bien contado en dos recientes películas
norteamericanas, “Erin Brockovich”
(2000) dirigida por Steven Soderbergh y “Una acción civil” (A civil action,
1998), dirigida por Jan Schlichtmamn. En
ambos casos los damnificados por una acción contaminante de una gran empresa
podrían haber accedido antes a la información, pero ésta no se encontraba
fácilmente disponible y no era clara en cuanto a la necesidad de tomar medidas
de control.
[12] Manzini, E. y Bigues, J. "Ecología
y Democracia", ed. Icaria/Más Madera, Barcelona, 2000;pág. 67
[13] Ver al respecto Kuhn, T. "La
estructura de las revoluciones científicas", Fondo de Cultura
Económica, México, 1990.
[14] Boyden, S. "un enfoque
ecológico integral para el estudio de los asentamientos humanos",
Programa MaB/UNESCO, Paris. 1979. Un resumen parcial se encuentra en Abba, A. "programas de
ecología urbana en Hong Kong y Lae" revista A/mbiente, La Plata, 1983.
[15] Una completa exposición de este trabajo puede encontrarse en revista
a/mbiente número 68
[16] Mitchell, B. op.cit. pág 190
[17] Smith, L.G. "Mechanism for public participation at a normative planning level
in Canada", Canadian Public Policy, 1982. Citado
en Mitchell, B. "La gestión de los
recursos y del medio ambiente", ed. mundi-prensa, Madrid, 1999.
[18] Mitchell, B. "La gestión de
los recursos y del medio ambiente", ed. mundi-prensa, Madrid, 1999.
[19] Poder Legislativo Argentino, “Ley General del Ambiente” N° 25.675/02,
art. 21
[20] En la legislación argentina, el Aviso
de Proyecto ha sido puesto en
práctica en las Provincias de Córdoba, Tierra del Fuego, Mendoza y San Juan; otras provincias
tienen un Informe Preliminar , por ejemplo la Provincia de Neuquén; una Declaración Descriptiva de Actividades
en la Provincia de Chubut ; o un Cuestionario
Preliminar de Efectos Ambientales instrumentado por el Municipio de
Bariloche.
[21] Oñate, J., et al, "Evaluación
Ambiental Estratégica. La Evaluación Ambiental del Políticas, Planes y Programas."
Ediciones Mundi-Prensa. Madrid, España, 2002.
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